各方熱議電子煙監(jiān)管 四大議題待明晰
來源：
新京報
日期：2021-04-14
責編：
殷緒江
電子煙自誕生以來，會以怎樣的方式進行監(jiān)管，一直是業(yè)界關(guān)注的問題。近日，隨著相關(guān)條例修訂征求意見稿的發(fā)布，懸著的靴子似乎終于要落地。3月22日，工業(yè)和信息化部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司發(fā)布《關(guān)于修改〈中華人民共和國煙草專賣法實施條例〉的決定（征求意見稿）》（下稱“征求意見稿”）?！墩髑笠庖姼濉窙Q定在《煙草專賣法實施條例》（下稱“條例”）附則中增加一條，作為第六十五條：“電子煙等新型煙草制品參照本條例中關(guān)于卷煙的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”
《征求意見稿》一經(jīng)發(fā)布就引發(fā)巨大的關(guān)注，不僅資本市場反映強烈，同樣也成為輿論討論焦點。對于電子煙行業(yè)，監(jiān)管部門該如何更好監(jiān)管，既保護消費者權(quán)益，又不至于讓行業(yè)發(fā)展陷入困境。新京報記者采訪發(fā)現(xiàn)，圍繞電子煙監(jiān)管有四大議題成為學界、業(yè)界熱議焦點。
電子煙該如何既管又不“管死”？
根據(jù)公開資料顯示，從全球范圍內(nèi)來看，電子煙產(chǎn)業(yè)形成了“中國制造、全球消費”的格局。中國電子煙企業(yè)的全產(chǎn)業(yè)鏈布局，依托電子煙制造業(yè)的專業(yè)集群，掌握的核心技術(shù)等，使得中國在該產(chǎn)業(yè)中處于強勢地位。那么，如何既實現(xiàn)對電子煙的監(jiān)管，又保持這一產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新性與發(fā)展前景，成了業(yè)內(nèi)關(guān)注的一個焦點問題。
中國控制吸煙協(xié)會副會長姜垣告訴新京報記者，電子煙有15000多種口味，制造商往電子煙里添加了什么，添加了多少，釋放出來的又是多少，這些都得監(jiān)管起來，得有一個標準。
中國政法大學傳播法研究中心副主任朱巍向新京報記者表示，對電子煙的監(jiān)管需要分級、分類監(jiān)管。需更多從安全角度去監(jiān)管，而不是從準入角度監(jiān)管。
“對電子煙監(jiān)管模式的變化，勢必是一個利益再平衡的過程”。北京師范大學社會發(fā)展與公共政策學院副教授徐曉新告訴新京報記者，這個過程，在考慮國家稅收、公眾健康這些宏觀利益的同時，也要考慮到電子煙產(chǎn)業(yè)中民營企業(yè)的微觀利益，包括對參照傳統(tǒng)卷煙管理的電子煙的價值鏈環(huán)節(jié)要做出限定，盡量減少范圍，不應像傳統(tǒng)卷煙一樣做全價值鏈專賣。同時，要尊重民營企業(yè)的創(chuàng)新精神和國際化能力，繼續(xù)支持鼓勵民營企業(yè)走出去。
此外，中國人民大學商法研究所所長、教授劉俊海對新京報記者表示，對電子煙的監(jiān)管法則需要科學立法、民主立法、開門立法、透明立法，要讓消費者代表，電子煙行業(yè)代表和專家學者代表，包括媒體代表都參與進來，討論電子煙監(jiān)管的合法性、正當性、科學性和可行性，既要從中國國情出發(fā)，也要大膽借鑒國際上的經(jīng)驗，不能“閉門造車”。
如何理解“參照”？
徐曉新表示，《征求意見稿》用“參照”而非“按照”，體現(xiàn)了《征求意見稿》的彈性。其背后的邏輯是電子煙與傳統(tǒng)卷煙有一定程度的同質(zhì)性，但仍有差別。這為分類監(jiān)管預留了空間。例如，傳統(tǒng)卷煙是全產(chǎn)業(yè)鏈專賣體系，而電子煙可能是限于某些環(huán)節(jié)，兩者可能實行不同的消費稅率。
劉俊海表示，電子煙確實和傳統(tǒng)煙草業(yè)不一樣，而制訂《煙草專賣法》時還沒有電子煙，所以起草者用“參照”也承認電子煙與傳統(tǒng)煙草的不同。如果用“按照”，那“按照”兩字都不用寫，“適用本法”就完了。
劉俊海還表示，目前只是將電子煙納入了監(jiān)管范疇，并無出臺具體監(jiān)管規(guī)則。其實應該“一步到位”，沒必要等到下一步修改細則時再來定，但一定要注意可操作性，特別是可訴性、可裁性和可置信性。“一次性討論清楚會比較好，否則把矛盾擱置了，放到監(jiān)管細則，那更麻煩了。”
中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員馬亮表示，無論《征求意見稿》用的詞語是“按照”還是“參照”，實際上監(jiān)管主導權(quán)已經(jīng)算是交給了國家煙草專賣局——實際上既是監(jiān)管部門，也是生產(chǎn)部門。
電子煙監(jiān)管的國際慣例是什么？
全球咨詢機構(gòu)歐睿國際的數(shù)據(jù)顯示，2019年電子煙全球銷售額前兩位的國家分別為美國和英國。英美兩國在電子煙監(jiān)管上也有比較長的歷史。2009年，美國國會正式授權(quán)FDA（食品藥品監(jiān)督管理局）監(jiān)管包括電子煙在內(nèi)的煙草制品。2013年，英國PHE（公共衛(wèi)生部）成立，出于健康改善目的，該機構(gòu)也開始監(jiān)管煙草制品。
經(jīng)過對比可以發(fā)現(xiàn)，對于電子煙，美國確實是按照煙草制品監(jiān)管，但是美國沒有煙草專賣局，而是由負責公眾健康的FDA監(jiān)管。英國則把電子煙按照消費品監(jiān)管，但也是由負責公眾健康的PHE監(jiān)管。
對是否含尼古丁，兩國對電子煙產(chǎn)品的監(jiān)管政策也有所不同，英國不含尼古丁的電子煙歸類為普通消費品，但美國不加以區(qū)分。
馬亮表示，總的來說，基于不同的科學研究和調(diào)查結(jié)果，英美在監(jiān)管電子煙的方向上不盡相同。不過背后，都是以科學證據(jù)和充分的數(shù)據(jù)調(diào)研為基礎。比如英國，政府是按照行為科學和循證決策來推動電子煙安全可及。
北京市控煙協(xié)會會長張建樞向新京報記者表示，為了保障合理、合規(guī)公平的競爭，電子煙應該是由第三方來監(jiān)管。多數(shù)國家的煙草產(chǎn)業(yè)不是由煙草業(yè)自身來監(jiān)管，國際通行的辦法是第三方監(jiān)管。
張建樞還表示，2003年中國簽署了《世界煙草控制框架公約》。該公約第5.3條實施準則指出：締約國政府要防止煙草業(yè)的干擾。因為“煙草業(yè)和公共衛(wèi)生政策之間存在根本無法和解的沖突”。“在處理與煙草業(yè)的關(guān)系時，締約方應該負起責任并保持透明”。該條還規(guī)定“要求煙草業(yè)和促進煙草業(yè)利益者以負責任和透明的方式運作和行事”，以及“對煙草業(yè)不應給予任何有助于其建立或開展業(yè)務的措施”。
電子煙監(jiān)管政策落腳的核心是什么？
《征求意見稿》的說明中特別指出，電子煙監(jiān)管要做好與《中華人民共和國未成年人保護法》等法律法規(guī)的銜接，發(fā)揮好法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的重要作用。保護未成年人也是歐美國家對電子煙監(jiān)管政策落腳的核心。
公開資料顯示，美國青少年吸食電子煙人數(shù)從2014年開始快速增長，到2019年時已達到500萬人。因此，從2015年開始，美國政府開始不斷加碼監(jiān)管政策，包括提高電子煙稅收進而提價，提高電子煙監(jiān)管年齡下限，從原來的18歲提升到21歲。
同樣，歐洲國家對電子煙監(jiān)管日漸趨嚴的關(guān)鍵原因也與電子煙對青少年的影響有關(guān)。2014年歐洲議會批準修訂的煙草產(chǎn)品指令TPD（Tobacco Product Directive），其在聲明中明確表示將電子煙納入監(jiān)管的主要驅(qū)動力是對青少年吸煙問題的考量。
劉俊海介紹，長期以來，電子煙產(chǎn)業(yè)，包括生產(chǎn)、批發(fā)、銷售、廣告、宣傳，游離于《煙草專賣法》及《條例》的規(guī)制范圍之外。此次《條例》修訂，將電子煙納入監(jiān)管范疇，這彌補了政府對電子煙的法律監(jiān)管空白，有利于保護青少年的身心健康，對于推進電子煙監(jiān)管的市場化、法治化、誠信化、陽光化是一個重要里程碑。
劉俊海還表示，將電子煙監(jiān)管起來將產(chǎn)生幾個積極意義，有助于幫助煙民糾正過去對電子煙一些似是而非的錯誤認知，特別是對于青少年；對于電子煙產(chǎn)業(yè)來說，這意味著將全面納入法治、透明、理性、誠信的發(fā)展軌道。“對于電子煙企業(yè)來說，這是愛護，不是歧視。”
煙草專賣法實施條例
●煙草專賣許可證
第六條 從事煙草專賣品的生產(chǎn)、批發(fā)、零售業(yè)務，以及經(jīng)營煙草專賣品進出口業(yè)務和經(jīng)營外國煙草制品購銷業(yè)務的，必須依照《煙草專賣法》和本條例的規(guī)定，申請領(lǐng)取煙草專賣許可證。
煙草專賣許可證分為：煙草專賣生產(chǎn)企業(yè)許可證；煙草專賣批發(fā)企業(yè)許可證；煙草專賣零售許可證。
第七條 取得煙草專賣生產(chǎn)企業(yè)許可證，應當具備下列條件：有與生產(chǎn)煙草專賣品相適應的資金；有生產(chǎn)煙草專賣品所需要的技術(shù)、設備條件；符合國家煙草行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策要求；國務院煙草專賣行政主管部門規(guī)定的其他條件。
第八條 取得煙草專賣批發(fā)企業(yè)許可證，應當具備下列條件：有與經(jīng)營煙草制品批發(fā)業(yè)務相適應的資金；有固定的經(jīng)營場所和必要的專業(yè)人員；符合煙草專賣批發(fā)企業(yè)合理布局的要求；國務院煙草專賣行政主管部門規(guī)定的其他條件。
第九條 取得煙草專賣零售許可證，應當具備下列條件：有與經(jīng)營煙草制品零售業(yè)務相適應的資金；有固定的經(jīng)營場所；符合煙草制品零售點合理布局的要求；國務院煙草專賣行政主管部門規(guī)定的其他條件。
●煙葉的種植、收購
第十五條 國務院煙草專賣行政主管部門按照合理布局的要求，會同有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府依據(jù)國家計劃，根據(jù)良種化、區(qū)域化、規(guī)范化的原則制定煙葉種植規(guī)劃。
第十六條 煙葉由煙草公司或其委托單位依法統(tǒng)一收購。煙草公司或其委托單位根據(jù)需要，可以在國家下達煙葉收購計劃的地區(qū)設立煙葉收購站(點)收購煙葉。設立煙葉收購站(點)，應當經(jīng)設區(qū)的市級煙草專賣行政主管部門批準。未經(jīng)批準，任何單位和個人不得收購煙葉。
●煙草專賣品的運輸
第三十二條 煙草專賣品準運證由省級以上煙草專賣行政主管部門或其授權(quán)的機構(gòu)審批、發(fā)放。煙草專賣品準運證的管理辦法由國務院煙草專賣行政主管部門制定。
●卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束、煙草專用機械的生產(chǎn)和銷售
第三十六條 煙草專賣批發(fā)企業(yè)和煙草制品生產(chǎn)企業(yè)只能從取得煙草專賣生產(chǎn)企業(yè)許可證的企業(yè)購買卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束和煙草專用機械。卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束、煙草專用機械的生產(chǎn)企業(yè)不得將其產(chǎn)品銷售給無煙草專賣生產(chǎn)企業(yè)許可證的單位或者個人。
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